2024年底，一座小县城因为“卖天”登上热搜。
11月26日，山东省济南市平阴县发布一则项目中标公告，出让低空经济30年特许经营权，项目招标人为平阴县发展和改革局，中标金额9.24亿元，中标单位为山东金宇通用航空有限公司。这家公司由平阴县财政局全资控股，于2024年11月5日注册成立，而在同一天，平阴县发布了招标公告。
作为全国首例县域低空经济特许经营权出让项目，平阴县的做法引起了多方关注。
一时之间，空域所有权及经营权归属、县级政府自我赋权、低空经济的管理与发展模式、我国空域管理体制改革等经典话题引发了极大的争议。低空经济蓄势待发，各类管理与运营策略仍处在“探路”阶段，空域管理使用问题是最大的瓶颈之一，诸多规则有待细化。
尽管平阴县明确表示，此次公开招标的“低空经济特许经营权”并不涉及低空空域等国家公共资源类的服务，但争议仍在。“卖天”是新模式、新思路的探索，还是抓住规则漏洞的竭泽而渔？天空能不能“卖”？由谁来“卖”？最先迈出这一步的为什么是平阴？
当审视的目光如瀑布倾泻，这座2024年GDP突破300亿元的山东县城展露出“光鲜”的一面。
玫瑰香如海
平阴县有座山，被当地人俗称为水山；山西侧半腰处有座寺，名为宝峰寺。实际上，这座山名为翠屏山，这座唐代建成的寺院最初名为“宝宁院”，创建这座寺院的慈净法师，在山上种满了玫瑰。
如果暂时放下西方神话中将玫瑰与爱情绑定的执念，一位佛门高僧为山东小县城埋下一颗种子，最终在千年后生长为繁盛的产业链条，就不再是一个美丽的误会，而是造福乡里的慈悲。
百姓用玫瑰泡茶，贵妃用玫瑰泡澡，中医以玫瑰入药，染坊用玫瑰做染料。虽然慈净法师种植玫瑰的传说已经无据可考，但平阴的玫瑰开了一茬又一茬，帮助这座小县城在《中国名胜词典》上赢得了“玫瑰之乡”的美誉，至今大面积留存的平阴重瓣红玫瑰也被称为慈净玫瑰。
而平阴玫瑰有据可查的文献，始于清初顺治年间（公元1654年）印行的《平阴县志·物产篇》。由于该志内容主要源自明代，可以证明至少从明代起平阴县就已开启玫瑰的规模化种植。
也是从明代开始，平阴人已经将玫瑰花用于酿制玫瑰酒、搓制玫瑰酱和制作玫瑰风味糕点。清代“积盛和”商号用鲜玫瑰花直接蒸酒，是当时平阴县内的知名酒作坊。光绪年间《续修平阴县志》上载有一首《竹枝词》：“隙地生来千万枝，恰如红豆寄相思。玫瑰花放香如海，正是家家酒熟时。”
在生物地理学上，北纬36°被称为“玫瑰种植黄金带”，孕育出世界三大玫瑰主产区以及星罗棋布的知名玫瑰产区，其中，平阴县不但是三大玫瑰主产区中历史最悠久的一个，是世界种植面积最广的玫瑰花种类——重瓣红玫瑰的主产区，也是北纬36°线“玫瑰一带一路”的起点。
平阴县四面环山，黄河、玉带河穿流而过，谷地狭长，土层深厚疏松，属暖温带大陆性半湿润气候。优越的地理环境、适宜的气候条件、稀有的褐土资源、泉水灌溉以及充足的光照，赋予了平阴玫瑰花大色艳、瓣多且厚、香味浓郁、精油含量高等优势。平阴玫瑰花的出油率和精油质量，均列中国第一，在国内外市场上，享有较高的声誉。
玫瑰是典型的经济作物。玫瑰花蕾晾干可以入药，理气活血；根皮能做丝绸黄褐色染料；从玫瑰花中提炼出的玫瑰油，被称为“液体黄金”；此外，玫瑰花可以泡茶、酿酒、制糖、做酱、窨茶，还是日用化学工业制香脂、香水、牙膏、饮料、高级化妆用品和芳香工业的原料。
1959年，平阴县成立了全国第一家玫瑰花研究所——中国玫瑰花研究所，对玫瑰花的生产栽培及加工技术展开科学系统的研究，培育出系列玫瑰花新品种。据济南市投资促进局2024年12月26日发布的信息，平阴玫瑰目前栽培品种56个，种植面积达6万多亩，年产玫瑰鲜花2万余吨，成为世界上种植面积最大的重瓣红玫瑰主产区。
1982年7月召开的“全国玫瑰花生产座谈会”上，因“香甜如意，芳香四溢，具有香气正，清香、甜香、浓香”等特点，平阴玫瑰被称为“中国传统玫瑰的代表”。
此后，随着产业声誉的不断扩大，平阴先后摘取中国玫瑰之乡、山东省花卉产业重点县、中国玫瑰之都、“一带一路”玫瑰合作论坛唯一举办地等称号；平阴玫瑰则在被原农业部批准实施农产品地理标志登记保护十年之后，入选《中欧地理标志协定》互认互保的第二批175个中国地理标志产品清单。
当药食同源的新风口到来，平阴玫瑰再次抓住了机遇。早在2010年，经国家卫生部批准为重瓣红玫瑰为可食用玫瑰品种，平阴重瓣红玫瑰，是唯一获得国家认可的“药食同源”的玫瑰品种，“药食两用”成为平阴玫瑰区别于其他地区玫瑰的重要特性。
《本草正义前集》记载：“玫瑰花，香气最浓，清而不浊，和而不猛，柔肝醒胃，流气活血，宣通窒滞而绝无辛温刚燥之弊，断推气分药之中、最有捷效而最为驯良者，芳香诸品，殆无其匹。”
玫瑰花茶、玫瑰酱、玫瑰鲜花饼、玫瑰蜜饯、玫瑰酒……平阴县内规模以上加工企业已达40余家，系列加工产品涉及医药、化工、食品、香料、美妆等多个领域，形成了玫瑰茶、玫瑰酒、玫瑰精油、玫瑰化妆品等八大产品系列140多个品种。
2023年2月，益禾堂联名经典IP《大话西游》推出的情人节限定真情玫瑰系列，共有真·重瓣玫瑰花露和情·浓浓玫瑰麻薯两款饮品。其中，真·重瓣玫瑰花露中添加了来自山东平阴的玫瑰花瓣，主打“看得到喝得着的真实玫瑰花瓣”。
益禾堂相关负责人透露，该款产品上新三日便进入益禾堂全国产品销量TOP3，2月9日上新当天在抖音达人直播间单日销量突破十万杯。
2023年3月，山东惠农玫瑰股份有限公司与齐鲁工业大学、山东中医药大学、华熙生物联合成立了山东北方美谷化妆品研究院。华熙生物与平阴玫瑰企业就透明质酸的原材料采购、玫瑰纯露的原材料应用及采购、发酵技术与功能性食品联合研发等方面进行了可行性探讨，寻求在食品、化妆品原料及透明质酸应用等多领域的合作点。
伴随着新消费的崛起与电商基础设施的完善，平阴玫瑰借助线上线下相结合的销售模式走出了山东。依托“直播+电商”融合零售新模式，平阴县加大了玫瑰花智能采摘研发推广力度，推进玫瑰产业数字化建设。目前已建成“印象·玫瑰”国际展示中心和30个镇村电商服务站点，平阴玫瑰电商产业带入选2023年“山东电商产业带”。
玫瑰的香风吹到了文旅。“玫瑰+文创”方面，借助国潮崛起的趋势，平阴玫瑰的文化元素与现代设计相结合，玫瑰主题的明信片、书签、手账等产品开始出现在各景点；“玫瑰+旅游”，平阴县建设了“玉带玫香”乡村振兴示范区、“玫瑰花乡”田园综合体、“花养花”玫瑰小镇、玫瑰庄园等文旅项目，推出民俗游、研学游、采摘游、康养游等文化旅游产品，挖掘玫瑰的文旅附加值。
以“玫瑰+”为中心的一二三全产业链条涵盖了种植、加工、电子商务、文化旅游等多领域，平阴玫瑰品牌价值达32.36亿，全产业链综合产值达到60亿，优质产品基地品牌价值达到248亿。
2023年5月，平阴出台《关于促进玫瑰产业跨越发展的意见》，提出将力争用3—5年的时间，全县玫瑰种植面积达到10万亩，玫瑰鲜花（蕾）年产达到35000吨，电商交易额占销售总收入的60%以上，玫瑰深加工比例超过60%，国家级龙头企业达到3个，省级龙头企业达到10个，成立合作经济组织50个。
阿胶出东阿
2024年12月，山东省工业和信息化厅公布2024年度省特色优势食品产业集群、强县、强镇名单，“平阴县玫瑰阿胶特色优势食品产业强县”成功入选2024年度省特色优势食品产业强县。
阿胶是一味中药，与人参、鹿茸并称为中药三宝，“东阿阿胶”的说法则被更多人熟知，而“东阿阿胶”成为固定名词的历史，远远超过很多人的想象。
1973年，《五十二病方》在长沙马王堆出土，是我国现知最古老的医学方书。这本成书于殷商至春秋之间的方书首次记载了“胶作药用”，将“胶”作为药材的历史定位在三千年之前。
之所以要认定“胶作药用”的源头，是因为在很长一段历史时期中，“胶”还有另一项更重要的作用，类似于如今的胶水，用于盔甲和弓箭等武器的黏合。这种作为战略资源的胶，主要来源是牛皮，现在的药用阿胶则是由驴皮熬制。
驴是唯一一种在非洲东北部被驯化的大型动物，经丝绸之路从中亚传入中国，最早被饲养于新疆南部。在很长一段时期内，新疆伊犁马大名鼎鼎，驴则是更珍稀的交通工具，后来逐渐由西域诸国进贡至中原皇室，这从源头上限制了驴皮胶的普及。
五代十国时期，战乱频繁，牛皮因为“可制甲胄可熬胶”的多重用途而被管控。在随后的唐宋时期，“驴皮胶”在药用领域逐渐成为主流。
再后来，牛皮胶更名为黄明胶，阿胶专指驴皮胶。阿胶完全取代黄明胶的药用地位，一方面是特殊的历史环境所致，另一方面则是阿胶本身的作用被发掘出来。
中国历史上第一本本草著作《神农本草经》将阿胶列为上品，认定阿胶“久服轻身益气”的滋补、养生价值；中国历史上第一本临床医学著作《伤寒杂病论》中共录有十三处方，其中与阿胶有关的处方就有三首，黄连阿胶汤、炙甘草汤是千古名方。
有关“东阿阿胶”的记载最早见于西汉时《神农本草经》，距今约有二千余年。书中写道：“（阿胶）生东平郡，煮牛皮作之，出东阿。”成书于约公元200年的《伤寒杂病论》记载：“（阿胶）出东阿，故名阿胶。”
除医学史书外，“阿胶出东阿”的类似说法也曾出现在地理著作中。北魏郦道元《水经注》曾记载，“（东阿）大城西侧皋上有大井，其巨若轮，岁尝煮胶以贡天府。本草所谓阿胶也，故世俗有阿井之名”。
“阿胶出东阿”，因为驴皮和水是阿胶的两项重要原料。正如李时珍在《本草纲目》中所述：“阿胶以乌驴皮得阿井水煎成乃佳尔”。是否出自阿井水系，是古代医者判断阿胶真伪的重要标准之一，优先级要高于驴皮的质量，很多用正宗驴皮制作的胶，被称为“驴皮胶”，而非正宗阿胶。
从汉唐至明清，阿胶一直都是皇家贡品。 “铅华洗尽依丰盈，雨落荷叶珠难停。暗服阿胶不肯道，却说生来为君容。”唐代诗人肖行藻的这首古诗，将宫廷中的儿女情长归因于神秘的中药，堪称“明星带货”思路的萌芽。
“阿胶出东阿”，为“东阿阿胶”奠定了辉煌2000余年的历史地位，但也带来了一些难题。“阿胶故乡”究竟花落谁家，东阿县和东阿镇有不同的想法。
东阿县是山东省聊城市下辖县，东阿镇则隶属于平阴县。在漫长的历史长河中，这一县一镇所在区域的行政区划曾经历过多次变革，1947年东阿县县城由现在的东阿镇迁往铜城镇，原东阿县县城（今东阿镇）划归平阴县。
“水、皮、技”三大不可复制的因素造就了“道地阿胶”。东阿镇得天独厚的浪溪河、古阿井阴阳水、狮耳山黑驴皮，是制作阿胶必不可缺的三大“秘方”。至明末清初时，东阿镇规模最大的阿胶作坊有邓氏树德堂、涂氏怀德堂、于氏天德堂、王氏景春堂、庄氏太子衡、陈氏东岳衡、卢氏协裕阿胶庄等十余家，年产阿胶均超千斤。
1996年，平阴县东阿镇被中国特产之乡命名宣传活动组委会命名为全国唯一的“中国阿胶之乡”；2003年，平阴县东阿镇获得国家原产地标记注册认证，与茅台镇、景德镇同为受国家原产地保护的中国三大传统特产名镇。
被商务部授予“中华老字号”的“福”牌阿胶，前身是新中国第一家国营阿胶厂——平阴阿胶厂，也位于东阿镇。
咸丰年间，懿贵妃患血症，家居东阿的户部侍郎上书推荐东阿城内“邓氏树德堂”阿胶。懿贵妃服用阿胶后产子，咸丰赐给“邓氏树德堂”三件礼物，其中一项便是“福”字。懿贵妃后来成了慈禧太后，她生下的儿子是同治，这个故事则成了福牌阿胶最好的背书。
如今，福胶集团已发展成为涵盖医药制造、中药饮片、中药颗粒生产、中药材种植加工和康养器械研发制造等产业，集旅游、文化、康养于一体的健康产业集团，成为平阴县的阿胶龙头。2006年，福牌阿胶成为我国首批中华老字号。2008年，其传统熬胶技艺被列入国家级非物质文化遗产名录。
此外，平阴阿胶生产企业达到20家，拥有四大系列、七大剂型、100多个品种，阿胶产业集群被列为全省“十强产业”雁阵型集群。
依托于玫瑰与阿胶两大传统优势，平阴县构建起含农副食品加工、食品制造业、药品制造业、食品包装业、食品保鲜、仓储物流、批发零售、餐饮等门类齐全的食品产业链体系，截至2023年底，全县食品研发生产、包装、物流等产业链配送企业达到485家，其中规模以上企业152家。
一方山水一方宝，一方水土一方人，两张名片帮助平阴县从以农业为主的经济结构，逐渐转变为三产齐全的产业结构，2024年全县GDP达到331亿元。
于是，向更前沿产业迈进的想法开始松动，曾经的农业县随时准备起航。
“卖”天的阳谋
平阴县成为全国首个出让低空经济特许经营权的地区，从细处看是一次产业发展模式的探索，从广处看则是山东低空经济布局的关键一步。
山东发展低空经济，作为省会的济南市是关键一环，而济南下辖只有两个县，已经有了低空经济产业基础的平阴县自然被视为试点区域。
2024年5月，《山东省低空经济高质量发展三年行动方案（2024—2026年）》公开征求意见，后于同年11月正式印发。《行动方案》提出，到2026年，全省低空经济服务保障水平全国领先，创新能力国际一流，应用场景丰富多元，产业能级大幅跃升，成为全国低空经济创新发展重要策源地，低空经济产业成为全省经济高质量发展的重要增长极。
同年10月，济南发布《济南市低空经济高质量发展实施方案》，积极探索交通领域应用场景实践，推进低空飞行服务平台建设，壮大低空经济产业规模。《实施方案》提出，到2027年，引育产业链相关企业200家以上，产业规模突破200亿元，建成300处各类起降设施，开通100条以上低空航线，商业飞行取得突破性进展。
11月5日，平阴县低空经济特许经营权招标公告发布，山东金宇通用航空有限公司成立。一个月内，中标公告发布，平阴县与低空经济同时闯入了公众视野。
济南市现有4座通用机场，其中有半数位于平阴县，分别是平阴榆山机场（B类）和平阴孝直机场（B类）。
2001年启动建设的平阴榆山机场是华东地区建设较早的通用机场。2018年，榆山机场曾举办了“空中看山东”低空旅游启动仪式。《实施方案》中也明确提出：“加快莱芜雪野通用机场和平阴榆山机场改扩建工程。”
而平阴孝直通用机场是军民合用机场，现已入驻了山东琦泉通用航空有限公司、深圳中航智飞科技有限公司及辽宁辽河通航公司，这三家企业分别开展了航空摄影业务、无人机组装试飞、农林飞防等业务。
目前，孝直通用机场正在规划开通平阴至北京、平阴至青岛两条短途航线。按照计划，预计到“十五五”，平阴至北京、平阴至青岛两条低空物流航线将会开通。
2024年4月，平阴县政府和时代低空（山东）产业发展有限公司合作了济南低空产业示范基地，该基地位于平阴县榆山机场。平阴县副县长张伟在该基地启动仪式上提到：“为济南市乃至全省低空经济发展注入活力。”
此外，济南低空物流运营示范中心同样位于平阴，由平阴县与南京航空航天大学共同打造，结合平阴县物流产业发展现状和市场需求，建设物流无人机起降场，规划设计低空无人机物流运输航线和飞行规则。
据掌上平阴消息，平阴县已拥有中科鲲鹏技术、中航智飞等3家无人机制造、组装、应用服务企业。其中，中科鲲鹏技术目前年产各类无人机3000台/架，主要应用于工业、农业、新能源、环境监测等领域。中航智飞山东分公司和山东路平航空主要开展无人机产品试验、装备型号模拟器以及各型训练器材的研发、生产和销售等。
在无人机物流细分赛道上，平阴县结合新型基础设施建设，打造“低空公共运输+地面共同配送+城乡双向融合”的现代物流体系。目前，平阴县已选取约5平方公里无人机物流试点区域，初步建成了3个物流起降场点、7条航线。
低空经济的起飞已经是不可逆转的趋势，但政策的完善与商业的闭环仍是牵着风筝的两条明线。打造高频场景，以点带面，跑通商业流程，是很多地方政府的探索方式，济南的低空经济布局也强调“坚持以应用领发展之向”，被寄予厚望的平阴县走出一步新棋就显得顺理成章。
想通了为什么有那么多山东人考公务员，可能更容易理解这种发展思路的成因。
11月28日，中标公告发布的当天，据新华社报道，平阴县发展和改革局局长宋勇表示，发展低空经济离不开资金投入和资本支撑。随着低空经济热度的不断升温，许多国有企业和民营企业资本正持续布局低空经济产业链，投资领域众多。许多产业基金在低空经济产业也进行了前瞻性布局，但总的来看，投入产出周期长的风险一直存在，我国低空经济发展不缺“热钱”，更需要更大规模的“耐心资本”介入，这也符合新质生产力发展的一般规律。
“这是在发展低空经济中的一种探索方式，可以吸引更多的低空经济相关企业入驻平阴县，形成低空经济的产业链条。”宋勇表示，出让收益用于低空经济发展，为低空经济发展注入“耐心资本”，能部分解决当前资本支持低空经济发展中遇到的一些问题。此外，平阴县还计划设立县级低空经济产业发展基金，发挥产业基金的杠杆作用，从而撬动更多资金、资源和力量参与发展地方低空经济产业，引导社会资本和专业机构投资低空产业项目。
平阴县表示，成立山东金宇通用航空有限公司这个国资平台，为的是招商引资。所谓低空经济特许经营权，实际是当地财政设立一家国资平台，依托当地既有的两个机场，为资本和低空项目进入当地来牵线搭桥，同时也对机场配套设施进行提升。该国资平台的股权用于融资。
对于山东金宇通用航空有限公司是否考虑股权融资或银行贷款的问题，平阴县政府人士给出了确定的回应，并称成立这个平台去做招商引资的原因就是撬动杠杆（如股权融资）较为方便。
总而言之，平阴县的招标项目为低空经济特许经营权出让，而非空域出让或买卖。因为空域归国家所有，县域政府无权买卖。而我国尚未有专门针对低空经济特许经营权的全国性法律法规，在经过批准的情况下进行局部试点，也是低空经济探索期的可行路径之一。
“我们没有这么大本事去‘卖天’。”在以稍显无奈的口吻总结这次争议后，平阴县一名政府工作人员表示在县级层面不再针对此事发声。
结语
济南被称为泉城，“七十二名泉”环绕散布，趵突泉更有“天下第一泉”的美称。济南西南端有一处山水环绕的小镇，是“山东省森林乡镇”，是“全国森林康养基地试点建设乡镇”，是被称为“齐鲁泉乡”的平阴县洪范池镇。
依山傍水是自然的馈赠，也是百姓逐水而居的需求使然，而靠山吃山、靠水吃水则需要智慧和毅力的考验。从农业县到三产齐全的产业强县，平阴县的名片已经传承了千年，产业在变革，消费在升级，一方水土养育出的“灵感”似乎没变。
这不正是中国发展方式的缩影，以及国潮的魅力所在。
注：文/王叁，文章来源：观潮新消费(公众号ID：TideSight)，本文为作者独立观点，不代表亿邦动力立场。
文章来源：观潮新消费
