【亿邦原创】2024 年 7 月 18 日，国务院国资委、国家发展改革委联合发布《关于规范中央企业采购管理工作的指导意见》（国资发改革规〔2024〕53号，下简称“53号文”），要求中央企业提升采购数智化水平，深化电子采购系统应用，大力推广企业采购数字化协同平台。同时指出，要全面推动中央企业采购管理规范、精益、协同、智慧化发展，要坚持依法合规、坚持公开公正、坚持竞争择优、坚持协同高效。
近期，亿邦智库在调研重点央企2024年数字化采购复盘回顾与2025年愿景展望时，了解到：近些年低成本异议乱象频发，有些已严重干扰采购程序的正常实施，亟待进行广泛讨论，找出解决路径与方法，让企业数字化采购之路循序推进、行稳致远。
低成本异议乱象频发
在招标采购领域，对中标结果提出异议，是供应商维护自身权益的重要手段之一。《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规均明确规定要保障供应商的合法权益，供应商招标采购活动中享有异议、投诉、复议等权利。然而，当异议权利被滥用或恶意使用时，便会对招标采购活动造成严重影响。
无依据的异议增多。亿邦智库对行业专家及采购人的调研了解到：近年来，供应商异议率显著上升，以某企业集团为例，从以往的10%-20%激增到现在的40%-50%，且有继续攀升的态势。这种现象表现为“逢采必疑”，许多供应商在缺乏充分事实依据的情况下，仅凭个人主观臆断或假设，就敢于对采购文件、采购流程或中标结果提出异议。
恶意异议频发。亿邦智库调研进一步揭示：在招标采购活动中，部分供应商出于干扰采购项目正常进行或谋取不正当利益之目的，故意编造歪曲事实、提交虚假材料，甚至采用非法手段获取证明材料，进行虚假或恶意的异议。更为恶劣的是，还有供应商冒充他人公司员工，以他人名义提出异议，严重扰乱了正常采购秩序。
“自杀式”型异议增加。一些通过资格性、符合性审查但未中标的供应商，在投标失败后， “死马当做活马医”，充分利用招标规则的漏洞，自我揭发自身投标文件有关响应不符合招标文件资格性、符合性要求，以实现“满足招标文件资格性、实质性要求不足三家的，不应通过符合性审查，不得开标”的条件，使已通过评审、产生采购结果的采购项目被迫流标，以期采购人再次组织招标，获得投标和胜出的机会。
越级投诉或向无管辖权部门投诉。《政府采购法》第五十二条明确规定，供应商若认为自身权益受损，应首先直接向采购人提出异议。然而，亿邦智库经调研发现，实践中常有供应商不遵从法定程序和要求，不向采购人或采购代理机构先提出异议，而是直接向更高层级的部门或无关部门提出。这类非正规渠道的异议，最终往往仍将流转至采购人处进行受理。
这些情形的质疑，大多存在取证困难、无法证实、处罚难等问题，且需要较长时间、耗费较多人力开展相关调查、取证、质询等工作，给采购人及采购机构的工作开展带来了许多困扰，严重影响了采购秩序，侵犯了采购人的合法权益。
异议乱象缘何频发？
亿邦智库调研分析，异议乱象在招标采购活动中频发的原因主要包括异议成本低、市场竞争激烈以及采购文件编纂不规范、不精细等。
首先，异议成本低是重要原因之一。依据《政府采购法》第五十二条，供应商仅需以书面形式向采购人提出异议，该规定虽明确了异议的提出方式和时限，但对异议内容、格式或所需材料的严格要求相对缺失，这无疑降低了异议门槛。虽然《政府采购质疑和投诉办法》第十二条进一步细化了异议的提出要求，包括异议函及必要证明材料的提交，但这些材料相对容易准备，如供应商基本信息、异议项目详情、具体异议事项及请求、事实与法律依据等，并未涉及复杂或需付出必要成本方可获取的、足以证明异议发起人合理诉求和真实意思表示的材料，因此异议成本依然保持在较低水平。
这种低成本的异议机制容易诱发供应商滥用异议权的问题。部分供应商可能出于不正当目的，恶意异议以干扰采购活动正常进行或损害其他供应商权益，破坏了采购活动的公平公正与实施效率。
其次，市场竞争的日趋白热化也促使一些供应商采取恶意异议方式作为竞争策略。以往，广阔的市场增长空间允许供应商和谐共存，同享利益。然而，当前市场经济已步入成熟期，加之内外部经济环境的较大变化，在很多传统行业领域，供应商们为争夺有限资源不得不展开激烈竞争，昔日的和谐氛围被打破。在此背景下，为了生存与发展，部分供应商在参与招标采购活动中会倾向于选择采取低成本的不正当竞争手段。其中，异议因其发起成本门槛低、又成为了一种常用的竞争策略。有的供应商甚至不惜提供虚假材料，企图通过异议手段淘汰竞争对手；还有的采取自我异议方式，声称自身不符合投标条件，意图导致整个招标采购活动流标，严重扰乱了市场秩序。
采购文件编纂存在瑕疵，也是导致恶意异议频发的原因之一。虽然采购文件编制应力求精准，但囿于实践不足、时间有限等因素，有时难免会在某些方面出现疏忽纰漏，导致供应商对产品是否符合采购需求产生误判，进而吸引了大量企业涌入参与竞标，无形中扩大了投标群体规模，为后续异议事件埋下了隐患。投标企业标书“两薄一厚”、“价格接近”、“报价低未被推荐中标”、“报价高被推荐中标”、“分标段互相补台报价”、中标价格“贴近底价”等现象成为供应商提出异议的常见理由与托词，进一步加剧了异议事件的频发。
过去，发出一封异议信件还需要贴八分钱的邮票，现在都采取电子邮件或传真方式发出异议，信息递达已近乎零成本。而且，一旦有供应商对中标结果提出异议，正常的采购程序就不得不暂停下来。最关键的是，无论最后结果如何，上级主管部门以及招标单位不得不以“有则改之，无则加勉”的态度去认真对待和处理这些异议，一方面导致低成本异议乱象频发，另一方面也导致即使是恶意异议，滥用异议权利，供应商事后也几乎不需要付出什么成本。这最终形成了一种负能量闭环和高效循环。
部分供应商为了干扰采购项目的正常开展或谋取不正当利益，故意捏造事实、提供虚假材料或以非法手段取得证明材料进行虚假异议。据抽样不完全统计，在当前的招标采购活动中，恶意异议占比已高达三分之一至二分之一。尽管多数异议经采购人组织调查后被证实不成立，但这一过程却耗费了采购人大量的时间与精力，涉及繁琐的前期调研、问询、举证等多个环节。此外，采购人或采购代理机构因缺乏相应的调查职权，往往会在问询过程中遭遇企业不配合或提供虚假信息的情况，导致调查更加难以有效开展。
因此，53号文也提出了在加大数字化采购力度的同时，中央企业需要有效识别供应商风险，要对供应商实施量化考核，同时开展全生命周期评价，建立合格供应商名录并做好动态管理和评价工作，探索建立高风险供应商名单等。
亿邦智库了解到，这一现象已广泛存在多年，业界也在翘首期盼能有一个窗口进行大讨论：在保障供应商合法权益的同时，如何依法合规地平等保障采购人的正当权益？法律的精神是公平与效率的平衡，法律天平的砝码应当保持动态平衡。
本文得到多位专家的精心指导，在此一并感谢。
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文章来源：亿邦智库
